原標(biāo)題：推動(dòng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序、尺度“三個(gè)統(tǒng)一”

來(lái)源：中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)

原標(biāo)題：推動(dòng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序、尺度“三個(gè)統(tǒng)一”

來(lái)源：中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)

□掃描二維碼閱讀《食品安全違法案件查辦通用指南》

編者按

市場(chǎng)監(jiān)管總局日前下發(fā)《食品安全違法案件查辦通用指南》（以下簡(jiǎn)稱《食品通用指南》）和《食品安全執(zhí)法辦案指南（一）》，對(duì)食品安全案件辦理程序、規(guī)范和技巧作出詳細(xì)規(guī)定，為基層執(zhí)法提供指導(dǎo)，對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管食品安全領(lǐng)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序、尺度“三個(gè)統(tǒng)一”具有重要意義。本文作者結(jié)合工作實(shí)際，針對(duì)基層執(zhí)法中存在的誤區(qū)和爭(zhēng)議，對(duì)《食品通用指南》予以解讀，并就指南未涉及的細(xì)節(jié)問(wèn)題予以適當(dāng)補(bǔ)充和完善，有利于基層執(zhí)法人員更好地理解和適用《食品通用指南》，進(jìn)一步規(guī)范涉企執(zhí)法行為，激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體活力，更好地實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。為便于廣大讀者學(xué)習(xí)參考，本版分上下兩期刊登此文，敬請(qǐng)關(guān)注。

案前準(zhǔn)備部分

（一）案件來(lái)源

《食品通用指南》除明確列明《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（以下稱總局2號(hào)令）所列舉的五種案件來(lái)源外，還明確規(guī)定：“對(duì)屬于市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)管轄的案件線索，應(yīng)制作《案件來(lái)源登記表》報(bào)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署處理意見(jiàn)。”

很多執(zhí)法人員在日常執(zhí)法中有種錯(cuò)誤的習(xí)慣性做法，就是在案件確定立案時(shí)才填寫(xiě)《案件來(lái)源登記表》。《食品通用指南》明確，在接收案件線索時(shí)，就應(yīng)當(dāng)先制作《案件來(lái)源登記表》。

實(shí)際上，無(wú)論是否“屬于市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)管轄的案件線索”，均應(yīng)制作《案件來(lái)源登記表》報(bào)相關(guān)負(fù)責(zé)人簽署處理意見(jiàn)。制作《案件來(lái)源登記表》及簽署處理意見(jiàn)的負(fù)責(zé)人并不僅限于辦案部門(mén)，亦可以為其他內(nèi)設(shè)部門(mén)，比如首接部門(mén)或相關(guān)流轉(zhuǎn)部門(mén)等。

此外，還有一點(diǎn)需要格外注意：除制作《案件來(lái)源登記表》外，在案件來(lái)源部分，還應(yīng)當(dāng)注意將收集到的相關(guān)證據(jù)材料一并入卷。比如涉及投訴舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)將投訴舉報(bào)的相關(guān)工單、通話記錄、工作記錄（接待記錄）及投訴舉報(bào)人提供的證據(jù)材料等一并入卷。監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，要將相應(yīng)的監(jiān)督檢查來(lái)源、監(jiān)督檢查現(xiàn)場(chǎng)記錄、抽檢記錄、檢驗(yàn)報(bào)告等相應(yīng)證據(jù)材料一并入卷。

（二）案件分析和立案

《食品通用指南》明確辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行案件線索分析和核查，判斷有無(wú)違法行為存在。

其一，有違法行為存在并不意味著必須立案。立案的四大條件之一，是“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”。對(duì)線索分析和經(jīng)核查確認(rèn)，雖有違法行為存在但依法應(yīng)當(dāng)不予處罰或可以不予處罰的，可不予立案，仍可填寫(xiě)《不予立案審批表》。

其二，對(duì)案件線索分析，可以根據(jù)實(shí)際需要制作書(shū)面分析材料。相關(guān)分析材料可以根據(jù)實(shí)際情況決定是否入卷。可以入卷的，應(yīng)當(dāng)入副卷。

其三，立案前核查時(shí)亦可根據(jù)案件實(shí)際需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、詢問(wèn)或采取先行登記保存或強(qiáng)制措施等，不僅限于《食品通用指南》中的監(jiān)督檢查。有部分執(zhí)法人員認(rèn)為現(xiàn)場(chǎng)檢查、詢問(wèn)或采取先行登記保存或強(qiáng)制措施等，應(yīng)當(dāng)且只可以在立案之后才可以進(jìn)行的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。

其四，實(shí)踐中，收到商家違法線索后，經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)“因當(dāng)事人下落不明致使案件暫時(shí)無(wú)法調(diào)查”的情形，也應(yīng)當(dāng)按照總局2號(hào)令第十九條的規(guī)定，根據(jù)核查情況，由部門(mén)負(fù)責(zé)人決定是否立案。立案后，如果因?yàn)楸慌e報(bào)人未在住所地經(jīng)營(yíng)，又無(wú)法取得聯(lián)系，致使行政處罰程序無(wú)法進(jìn)行時(shí)，可依據(jù)總局2號(hào)令第四十六條的規(guī)定，中止調(diào)查。從立法技術(shù)上講，在第四十六條而非第二十條中規(guī)定“因當(dāng)事人下落不明致使案件暫時(shí)無(wú)法調(diào)查”的處理情形，是對(duì)當(dāng)事人下落不明是否予以立案的明確指引。

（三）案前準(zhǔn)備

《食品通用指南》明確了以下幾點(diǎn)：

其一，辦案人員不得少于兩人，而非只可指定兩人。尤其是重大疑難復(fù)雜案件，可以指定多人分別參與案件辦理，確定人員分工。

其二，明確列舉現(xiàn)場(chǎng)檢查前應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備的基本執(zhí)法文書(shū)和執(zhí)法裝備，做好檢查前的準(zhǔn)備。

其三，列舉商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提前介入的情形。

筆者補(bǔ)充以下幾點(diǎn)：

首先，除詢問(wèn)前應(yīng)當(dāng)制作詢問(wèn)提綱外，在現(xiàn)場(chǎng)檢查前還應(yīng)當(dāng)制作檢查方案（檢查提綱）。尤其是重大疑難復(fù)雜案件，檢查方案必不可少。方案除列明人員分工安排、材料和設(shè)備準(zhǔn)備外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，列明檢查事項(xiàng)、檢查內(nèi)容和相關(guān)準(zhǔn)備措施、相關(guān)部門(mén)或人員溝通聯(lián)絡(luò)等情況。提前分析判斷當(dāng)事人可能的配合程度、違法行為的嚴(yán)重程度等，并作出相應(yīng)的預(yù)案。

其次，做好與其他相關(guān)部門(mén)或人員的溝通聯(lián)絡(luò)準(zhǔn)備工作。應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，決定是否提前聯(lián)系屬地政府部門(mén)、包保人員、基層組織工作人員、網(wǎng)格員及其他相關(guān)部門(mén)工作人員等。如需現(xiàn)場(chǎng)提取復(fù)雜證據(jù)、電子取證，對(duì)涉案物品、設(shè)備等查驗(yàn)或檢驗(yàn)，還需要提前聯(lián)系相關(guān)專業(yè)人員、檢驗(yàn)檢測(cè)人員等到場(chǎng)配合。

最后，做好向上級(jí)的請(qǐng)示匯報(bào)工作。根據(jù)需要口頭或書(shū)面匯報(bào)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)上級(jí)口頭、書(shū)面批準(zhǔn)或批示后，方可采取相關(guān)調(diào)查措施。

案件調(diào)查部分

（一）確認(rèn)違法主體和現(xiàn)場(chǎng)檢查注意事項(xiàng)

《食品通用指南》明確了以下重點(diǎn)內(nèi)容：

其一，在已有明文規(guī)定的基礎(chǔ)上，再次強(qiáng)調(diào)：首次向當(dāng)事人收集、調(diào)取證據(jù)的，應(yīng)告知其享有陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申請(qǐng)回避的權(quán)利。

其二，重申調(diào)查取證首先應(yīng)確認(rèn)違法主體。查看《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》《食品生產(chǎn)許可證》《食品經(jīng)營(yíng)許可證》及相關(guān)資質(zhì)證明、相關(guān)人員身份證明并復(fù)印等。

其三，羅列了現(xiàn)場(chǎng)檢查的基本事項(xiàng)和現(xiàn)場(chǎng)筆錄應(yīng)當(dāng)記錄的相關(guān)內(nèi)容。包括但不限于：詳細(xì)填寫(xiě)現(xiàn)場(chǎng)檢查地址，客觀記錄涉案產(chǎn)品存放的具體位置、數(shù)量，核對(duì)記錄涉案產(chǎn)品標(biāo)簽上的生產(chǎn)日期、保質(zhì)期及企業(yè)信息等內(nèi)容，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查情況拍照記錄；查閱與涉案產(chǎn)品有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿、電子數(shù)據(jù)以及其他有關(guān)資料并提取、核對(duì)，注明出證日期、證據(jù)出處，同時(shí)簽字；如實(shí)記錄收集證據(jù)的過(guò)程、辦案人員采取的措施（如抽樣）及現(xiàn)場(chǎng)人員的表現(xiàn)等。

其四，在檢查現(xiàn)場(chǎng)對(duì)涉案物品采取先行登記保存或強(qiáng)制措施的流程、范圍及注意事項(xiàng)等。

筆者補(bǔ)充以下幾點(diǎn)：

首先，在檢查現(xiàn)場(chǎng)，往往需要通過(guò)查閱相關(guān)資質(zhì)證照等方式，確定涉嫌違法的當(dāng)事人。在確定當(dāng)事人的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的主體登記性質(zhì)，準(zhǔn)確認(rèn)定屬于法人、其他組織或個(gè)體工商戶等不同主體，同時(shí)對(duì)不同主體的法定代表人、負(fù)責(zé)人、出資人、經(jīng)營(yíng)者乃至實(shí)際經(jīng)營(yíng)者等進(jìn)行確認(rèn)。上述人員不能到場(chǎng)的，其指定、授權(quán)的其他相關(guān)人員，指定、授權(quán)、委托手續(xù)必須齊全。還有最重要的一點(diǎn)，一定要在第一時(shí)間要求當(dāng)事人簽署送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)，確認(rèn)送達(dá)地址和送達(dá)方式等。

其次，現(xiàn)場(chǎng)檢查流程要規(guī)范，檢查事項(xiàng)和記錄內(nèi)容要完整，以達(dá)到全面調(diào)查案件事實(shí)、充分提取證據(jù)的履職要求。實(shí)踐中，部分執(zhí)法人員對(duì)如何開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查和記錄相關(guān)檢查事項(xiàng)不了解，有的檢查記錄過(guò)于簡(jiǎn)單，僅表述為“我局執(zhí)法人員對(duì)某某現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查”或“我局執(zhí)法人員在檢查現(xiàn)場(chǎng)未發(fā)現(xiàn)涉案物品”。按照履職到位的要求，除《食品通用指南》中羅列的現(xiàn)場(chǎng)檢查基本事項(xiàng)和現(xiàn)場(chǎng)筆錄應(yīng)當(dāng)記錄的相關(guān)內(nèi)容外，檢查人員還需要根據(jù)涉嫌違法行為、案件線索等層層遞進(jìn)，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或應(yīng)當(dāng)查明的事項(xiàng)、求證的內(nèi)容等，延伸檢查。

最后，采取先行登記保存或強(qiáng)制措施，要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)的實(shí)際情況，準(zhǔn)確判斷采取相應(yīng)措施的范圍。例如，有的執(zhí)法人員只重視涉案食品或食品添加劑等，忽略了與違法行為直接或間接相關(guān)的用于食品或食品添加劑的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備等相關(guān)物品或場(chǎng)所，導(dǎo)致因未及時(shí)采取相應(yīng)措施，相關(guān)物品或證據(jù)等被轉(zhuǎn)移、滅失。

（二）明確詢問(wèn)調(diào)查注意事項(xiàng)

《食品通用指南》明確了以下重點(diǎn)內(nèi)容：

其一，提前制定詢問(wèn)計(jì)劃和詢問(wèn)提綱。要圍繞已取得的證據(jù)和違法行為人的主觀故意或過(guò)錯(cuò)等行為動(dòng)機(jī)制定詢問(wèn)計(jì)劃，計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括向哪些人進(jìn)行詢問(wèn)，擬取得哪些證據(jù)或當(dāng)事人陳述、證人證言等。同時(shí)，還要對(duì)不同的被詢問(wèn)人有針對(duì)性地制定詢問(wèn)提綱等。

其二，注意詢問(wèn)全過(guò)程的程序細(xì)節(jié)問(wèn)題。比如應(yīng)個(gè)別進(jìn)行，詢問(wèn)前出示執(zhí)法證，告知相應(yīng)權(quán)利義務(wù)，收集相關(guān)證件材料，查明相關(guān)信息，詢問(wèn)后核對(duì)筆錄等。

其三，列舉相關(guān)重點(diǎn)詢問(wèn)內(nèi)容。食品案件需重點(diǎn)詢問(wèn)涉案產(chǎn)品采購(gòu)過(guò)程、單位、時(shí)間，產(chǎn)品生產(chǎn)日期及批次、數(shù)量、價(jià)格、存放地點(diǎn)、使用情況，成品（半成品）銷售價(jià)格以及其他相關(guān)信息，查清涉案金額和違法所得等。

筆者補(bǔ)充一點(diǎn)：

詢問(wèn)筆錄雖然在證據(jù)效力上一般低于書(shū)證物證等其他客觀證據(jù)，但詢問(wèn)筆錄往往是對(duì)已取得的書(shū)證物證、視聽(tīng)資料、電子證據(jù)等其他證據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)筆錄記錄的涉嫌違法事實(shí)等證據(jù)的進(jìn)一步確認(rèn)、串聯(lián)和補(bǔ)強(qiáng)，是對(duì)當(dāng)事人的主觀故意或主觀過(guò)錯(cuò)以及對(duì)違法行為的認(rèn)識(shí)程度、有無(wú)停止違法行為、進(jìn)行整改等計(jì)劃和措施、是否如實(shí)陳述積極配合調(diào)查等裁量情節(jié)的完整記錄，也是證據(jù)三性的關(guān)聯(lián)性的直接載體，是形成完整證據(jù)鏈條的關(guān)鍵。同時(shí)，詢問(wèn)也是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行普法宣傳、釋理說(shuō)法、指導(dǎo)服務(wù)、教育引導(dǎo)的最好時(shí)機(jī)，更是和當(dāng)事人溝通聯(lián)系、消除對(duì)立或?qū)骨榫w的有效途徑。可根據(jù)詢問(wèn)筆錄，針對(duì)當(dāng)事人提出的各種抗辯事由，有針對(duì)性地發(fā)問(wèn)，并對(duì)后續(xù)調(diào)查內(nèi)容和方向作出規(guī)劃。

（三）明確責(zé)令改正、抽樣檢驗(yàn)、涉刑移送和限期提供材料等事項(xiàng)

《食品通用指南》明確了以下重點(diǎn)內(nèi)容：

其一，責(zé)令改正應(yīng)適用于當(dāng)事人所有的違法行為。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人立即改正或限期改正違法行為，并在《行政處罰決定書(shū)》或《不予行政處罰決定書(shū)》中一并表述。責(zé)令改正應(yīng)當(dāng)完整引用法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，寫(xiě)明所依據(jù)的具體條款。既要引用實(shí)體法，也要引用程序法。對(duì)于程序法確實(shí)沒(méi)有規(guī)定的，可以只引用實(shí)體法和各省（區(qū)、市）的程序規(guī)定等。法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)逾期不改、拒不改正的后果有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)相應(yīng)規(guī)定，明確告知逾期不改、拒不改正的后果。在實(shí)踐中，存在一種情形：法律、法規(guī)只規(guī)定不得或禁止某行為，但實(shí)體法并未規(guī)定責(zé)令改正或處罰。有觀點(diǎn)認(rèn)為此時(shí)不需要責(zé)令改正。筆者對(duì)此持不同意見(jiàn)，此時(shí)應(yīng)只在存在違法行為部分寫(xiě)明違反實(shí)體法的具體法律規(guī)定，依據(jù)程序法的規(guī)定予以責(zé)令改正即可。違法情節(jié)輕微的，可以先采取口頭或書(shū)面教育、勸誡、疏導(dǎo)等方式，促使當(dāng)事人自覺(jué)履行法定義務(wù)、糾正錯(cuò)誤。經(jīng)教育后自覺(jué)履行法定義務(wù)，且未造成危害后果的，可以不予追究法律責(zé)任。

其二，再次強(qiáng)調(diào)案件稽查不受抽樣數(shù)量、抽樣地點(diǎn)、被抽樣單位是否具備合法資質(zhì)等限制。這也是基層執(zhí)法人員容易犯錯(cuò)、與日常監(jiān)督抽檢相混淆的問(wèn)題，有時(shí)會(huì)以案件調(diào)查過(guò)程中抽樣基數(shù)不足、被抽樣單位不具備合法資質(zhì)等為由，主張不能抽檢、放棄抽檢，導(dǎo)致案件后續(xù)辦理困難。

其三，強(qiáng)調(diào)涉刑移送的同時(shí)，抄送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。這一點(diǎn)也是基層執(zhí)法人員容易忽視的，應(yīng)引起重視。

其四，再次強(qiáng)調(diào)對(duì)與案件關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的材料，應(yīng)當(dāng)讓當(dāng)事人限期提供，填寫(xiě)《限期提供材料通知書(shū)》。當(dāng)然，根據(jù)文書(shū)范本的要求，在向當(dāng)事人發(fā)出《詢問(wèn)通知書(shū)》時(shí)，可以直接在《詢問(wèn)通知書(shū)》中載明讓當(dāng)事人限期提供的材料目錄，而不必另行填寫(xiě)《限期提供材料通知書(shū)》。

□市場(chǎng)監(jiān)管總局法規(guī)司 吳東海

山東省威海市文登區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局 田海助

山東省威海市市場(chǎng)監(jiān)管局 李鴻旭

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